Õiguskantsler perearstipraksiste omandipiirangus vastuolusid ei leidnud

Õiguskantsler Indrek Teder ütleb oma täna saadetud vastuses Eesti Apteekrite Liidu esinaisele Ülle Rebasele muu hulgas, et kui perearstipraksistel puuduks omandipiirang ning eriarstiabi osutajad (aga ka ravimite või meditsiiniseadmete tootjad või edasimüüjad) saaksid perearstipraksiseid omandada, võiks sellega kaasnev surve kallutada perearsti tegema tema kutsealases tegevuses mööndusi patsiendi parimate huvide arvel.

Ülle Rebane saatis õiguskanstlerile varasemalt avalduse, milles palus jagada lisaselgitusi riigikogu sotsiaalkomisjonile selle aasta 9. aprillil avaldatud arvamuse kohta seaduseelnõu 615 SE suhtes, millega oli mh kavandatud apteekidele omandipiirangu kehtestamist.

Lisaks tõstatas apteekrite liidu juht küsimuse erinevatel kutsealadel (advokaadid, audiitorid, kohtutäiturid, notarid ning perearstid) kehtestatud omandiregulatsiooni põhiseaduspärasusest. Ta väljendas oma kirjas arvamust, et kui apteekide
omanikeringile piiranguid seada ei või, siis tuleks kahtluse alla seada ka teistel tegevusaladel kehtivad omandipiirangud.

Tederi sõnul pole tal põhjust kahelda advokaadibüroode, audiitorühingute, kohtutäituri- ja notaribüroode omanike ringile seatud piirangute põhiseaduspärasuses. Samas, arvestades asjaolu, et perearstipraksise omanikeringile seatud piirangute põhiseaduspärasuse suhtes on juba varem avaldatud kahtlusi, pidas kantsler vajalikuks selles küsimuses kujundada omapoolse seisukoht.

Õiguskantsleri seisukoht (refereerituna):

Tervishoiusüsteemi toimivuse tagamise ühe meetmena on seadusandja pidanud vajalikuks kehtestada perearstipraksisele omandipiirangu. Perearstipraksise omandipiirang on puutumuses PS § 29 lg-st 1 tuleneva õigusega valida vabalt tegevusala, elukutset ja töökohta, mis muu hulgas annab koostoimes ettevõtlusvabadust garanteeriva PS §-ga 31 inimesele õiguse teostada end valitud tegevusalal ja elukutsel ettevõtjana.

Kõnealune omandipiirang riivab PS § 31 esimeses lauses sätestatud ettevõtlusvabadust.

Nimelt tagab PS § 31 igaühe õiguse tegeleda ettevõtlusega, s.o tegevusega, mille eesmärk on eelkõige tulu saamine kauba tootmisest või müügist, teenuse osutamisest jms.

Kuna TTKS § 15 lg-st 1 tulenevalt ei või perearstipraksiseid peale perearstide ja teatud tingimustel kohalike omavalitsuste omada teised isikud, on seadusandja piiranud teiste üldarstiabi osutamisega raha teenimisest huvitatute ettevõtlusvabadust.

Lisaks ettevõtlusvabadusele riivab TTKS §-st 15 tulenev omandipiirang perearstipraksist omavate isikute õigust oma omandit vabalt käsutada (PS § 32 lg 2): perearstipraksist omav perearst ei või oma osalust võõrandada ükskõik kellele, vaid ainult teisele perearstile või oma tegutsemispiirkonna kohalikule omavalitsusele.

Seaduse ettevalmistavatest materjalidest ning tervisevaldkonna ministrilt saadud selgitustest nähtub, et TTKS § 15 lg 1 on kehtestatud lähtuvalt üldarstiabi kättesaadavuse ja ravikindlustusraha otstarbeka kasutamise kaalutlustest.

TTKS § 15 lg 1 aitab tagada perearsti sõltumatust ja usaldusväärsust seeläbi, et keelab perearstikutsega mitteseotud ettevõtjatel omada äriühingut, mille kaudu perearst tegutseb. Täpsemalt välistab vaidlusalune säte perearstipraksise omanikeringist ettevõtjad, kes võivad olla huvitatud perearstipraksise ärakasutamisest selliselt, et see seaks kahtluse alla perearsti usaldusväärsuse ning kahjustaks lõppastmes patsientide huve.

Järeldan sellest, et omandipiirangud kindlustavad üldarstiabi osutaja sõltumatust eelkõige eriarstiabi osutajatest, apteegiteenuse osutajatest, aga ka muude valdkondadega seotud ärihuvidest. Pean sellist eesmärki legitiimseks.

Seadusandja ei ole pidanud vajalikuks sätestada omandipiirangut tervishoiuteenuste puhul üldiselt (nt iseseisvalt õendusabi osutava äriühingu, haiglate, kiirabiteenuse ja ambulatoorse eriarstiabi osas sellist piirangut ei ole), vaid just perearstipraksistele.

Seda arvestades tuleb vaidlusaluse sätte proportsionaalsuse hindamisel lähtuda perearsti rollist esmatasandi tervishoius. Nimistu alusel tegutsev perearst osutab perearstiabi, sh otsustab eriarstile suunamist ja retseptide väljakirjutamist oma nimistusse kuuluvatele patsientidele.

Tervishoiuteenuse osutamisel teab arst üldjuhul patsiendist paremini, mis patsient vajab, ilma et viimane saaks arsti kaalutlusi sisuliselt üle kontrollida.

Seetõttu põhineb tervishoiuteenuste osutamine arsti ja patsiendi vahelisel usaldussuhtel. Nimistuga perearsti puhul väärib see usaldussuhe erilist kaitset, kuna perearst täidab tervishoius nn väravavahi funktsiooni: annab esmase hinnangu tema poole pöördunud patsiendi terviseseisundile ning sellest lähtuvalt otsustab eriarstile suunamise või ravimite väljakirjutamise vajalikkuse üle jne.

Seepärast teab perearst oma nimistusse kuuluva patsiendi terviseseisundist keskmiselt rohkem kui mõni teine arst ning patsiendi ligipääs ravikindlustushüvitistele sõltub olulisel määral just perearstist. Seega on patsient oma perearstist suhteliselt sõltuvam kui mõnest muust arstist.

Sellest lähtuvalt on nimistuga perearsti puhul eriliselt oluline vältida ebakohast mõju, mis tema usaldussuhet patsiendiga riivaks.

Meditsiinivaldkonnas tegutsevatel ettevõtjatel on arusaadavalt suur huvi perearstipraksiseid omada. Nimelt täidab perearst reguleerivat rolli kindlustatud isikute pääsul eriarstile (seeläbi teostades esmast kontrolli ravikindlustusraha kasutamise otstarbekuse üle mh haiglates läbiviidavate uuringute osas) ning kirjutab välja retseptiravimeid.

Kui omandipiirangut poleks ning eriarstiabi osutajad (aga ka ravimite või meditsiiniseadmete tootjad või edasimüüjad) saaksid perearstipraksiseid omandada, võiks sellega kaasnev surve kallutada perearsti tegema tema kutsealases tegevuses mööndusi patsiendi parimate huvide arvel.

Seetõttu on põhjust arvata, et perearsti omandipiirang on rahvatervise kaitse seisukohalt oluline meede tagamaks perearsti sõltumatust, et ta saaks oma kutsetegevuses seada esiplaanile patsiendi vajadused ning ei peaks seejuures tegema mööndusi perearstipraksise omanike huvides, kes tema kutsealaseid kaalutlusi ei jaga.

Omandipiirang ei võimalda TTKS § 15 lg 1 kehtestamisel silmas peetud ebakohast mõju täielikult välistada (nt võib ravimikaubandusega tegelev ettevõtja perearsti oma huvides rakendada ka ilma tema praksist omamata), küll aga vältida.

Ka on juba seadusega piiratud perearsti ja perearstipraksise omaniku õigust omada osalust tegevusaladel, kus valitseb taolise ebakohase mõju oht. Nii keelab TTKS § 13 lg 3 üldarstiabi osutaval äriühingul olla osanikuks või aktsionäriks eriarstiabi osutavas äriühingus. TTKS § 39 keelab perearstil olla eriarstiabi osutamisega tegeleva äriühingu osanik või aktsionär, aga ka sellise äriühingu osanikuks või aktsionäriks oleva äriühingu osanik või aktsionär.

Ravimiseaduse § 42 lg 5 järgi ei tohi ravimite väljakirjutamise õigust omav isik kuuluda üldapteegi tegevusluba omava eraõigusliku juriidilise isiku omanikeringi. Viimasena nimetatud keeld laieneb ka tervishoiuteenuste osutamise tegevusloa omanikule ja temaga valitseva mõju kaudu seotud ettevõtjale. Ravimiseaduse § 43 sätestab tegevuspiirangu üldapteegi või veterinaarapteegi tegevusloa omajale, kes ei tohi nimetatud tegevusloa kehtivuse ajal osutada tervishoiuteenust.

Nimetatud piirangud ei saaks aga minu hinnangul eraldi ega kogumis täita TTKS § 15 eesmärki olukorras, kus perearstipraksise omanikeringi üle puudub tegelik kontroll. Nimelt võiks nt ravimikaubanduses või eriarstiabi alal tegutsev ettevõtja omandada perearstipraksises osaluse varjatult valitseva mõju kaudu nii, et tal endal tarvitseks ühtegi tegevuspiirangut või tegevusloa omamisega seotud piirangut rikkuda.

Selliste ettevõtja omandisuhete kaudu saaks takistamatult mõjutada perearsti tegevust. Niisugusel juhul ei täidaks omandipiirang oma eesmärki (vähemalt nende ettevõtjate osas, kes ei soovi piirangut järgida ja otsustavad oma osaluse peita).

Kehtiva regulatsiooni kasuks räägib ka asjaolu, et rikkumine on kergesti tuvastatav, kui äriregistri päring näitab, et juriidilise isiku omanikeringi kuulub mõni muu isik, kes ei ole asukohajärgne kohaliku omavalitsuse üksus.

Täiendavalt tarvitseks terviseametil veenduda, et tegemist ei ole TTKS § 15 lg-te 2-5 järgi ajutiselt lubatavate eranditega. Seevastu juhul, kui perearstipraksise omanikering oleks seaduses piiritletud üksnes teatud ettevõtjate välistamise teel, ei oleks terviseametil võimalik omandipiirangu järgimist selliselt kontrollida. Seda põhjusel, et äriregister kajastab üksnes Eestis registreeritud ettevõtjaid.

Tegelikkuses on võimalik Eesti ettevõtjatel oma osalusi peita teistes riikides registreeritud juriidiliste isikute abil (sh pangad või advokaadibürood, mille omanikering on konfidentsiaalne).

Eelnevat arvestades on minu hinnangul kehtivad piirangud põhiseaduspärased. Kordan, et see hinnang põhineb eeldusel, et kui perearstipraksise omanikeringi oleks lubatud kuuluda laiemal ringil ettevõtjatel, muutuks piirangu järgimine kontrollimatuks.

Loe samal teemal homme 21. oktoobril ilmuvast värskest Meditsiiniuudiste paberlehest.

Lisa kommentaar

Raadio ettevõtlikule inimesele

Hetkel eetris

JÄLGI MEDITSIINIUUDISEID SOTSIAALMEEDIAS:

RSS

Seotud lood

Küsitlus

Valdkonna tööpakkumised

Meditsiini­uudised

14. august 2018

Laadi PDF

Meditsiin Fookuses

mai 2018

Laadi PDF

Tervise­uudised

juuli 2018

Laadi PDF

Meditsiiniuudiseid ja mu.ee saavad tellida vaid need isikud, kellel on kehtiv retseptikirjutamise õigus. Toimetusel on õigus seda küsida ja kontrollida.